我国应对跨国污染产业转移的策略研究

摘要：近年来，环境与贸易的冲突越来越受到世人关注，突出地表现在货物贸易污染转移和投资污染密集产业上。贸易可能带来污染，根源在于环境的外部不经济性，即环境成本不能内部化到商品和服务的价格中去，导致了市场失灵。解决环境与贸易问题的根本途径就是环境成本内部化。本文主要从环境成本内部化的理论研究、实现途径以及环境成本内部化对国际贸易的影响等方面具体阐述了我国对外贸易中的环境成本内部化问题。

 

关键词：跨国污染；产业转移；策略

对外贸易与环境之间是一种既相互制约、相互对立，亦相互协调、相互促进的关系。虽然大多数情况下，贸易不是造成环境污染的直接原因，但在一国不实行正确的环境政策的情况下，生产和消费的增加及贸易的增长会带来环境进一步恶化的后果。但从总体上来分析，贸易本身是对环境有利的，因为贸易可以使全球资源可以在一个最佳的分配下进行生产，提高经济和环境效率，缓解生产过程所导致的环境压力。只有本着这一理念，才能走上外贸可持续发展的道路。

所谓环境掠夺，是指出于一时的或某集团的利益，采取不适当的措施，开发攫取环境资源而导致资源的浪费、流失、破环、枯竭的行为。24国际贸易中的环境掠夺最初是英国学者坎迪什·史蒂文在《贸易的环境效应》一文中提出的，他认为贸易对环境会产生产品、规模和结构三个方面的正负效应。其负效应主要体现在有害废物和危险化学品的国际贸易和运输以及濒临灭绝的动植物的国际贸易会加剧环境问题；国际贸易导致稀缺自然资源的恶性开发和加速消耗，大规模的跨国运输恶化环境质量；国际贸易可能使生产和消费活动超出环境的承受能力，有悖于各国自然享赋状况。这些负效应造成了实际上的环境掠夺。我们也可以这样理解，在国际贸易过程中，某一集团或某一国家利用或破坏环境资源而没有付出应有的代价，这就构成了环境掠夺。

为保护环境，不少发达国家采取了各种措施来限制或禁止某些产品的生产和使用。然而，发展中国家经济发展水平尚低，资金短缺，环境标准相对落后，于是一些外商将母国淘汰的、严重污染环境的、禁止使用的产品、技术和设备转移到发展中国家；一些外商以旧顶新、以次充好，结果严重危害了消费者的健康，给当地的生态环境造成了一定程度的破坏。

危险废料指国际上普遍认为具有爆炸性、易燃性、腐蚀性、化学反应性、急性毒性、慢性毒性、生态毒性和传染性等特性中一种或几种特性的生产性垃圾和生活性垃圾，前者包括废料、废渣、废水和废气等，后者包括废食、废纸、废瓶罐、废塑料和废旧日用品等，这些垃圾给环境和人类健康带来危害。危险废物的越境转移是指危险废物从一国管辖地区转移至另一国管辖地区或通过第三国向另一国管辖地区转移。[①]

危险废物的越境转移在很大程度上是通过国际贸易来实现的，有的厂商专门通过进出口废物赚钱，这就使得这种贸易现象危害进口国环境安全的问题变得尖锐起来，并直接威胁到国际经贸关系的可持续发展。据统计目前全世界每年产生的危险废弃物约有5亿吨，其中90％产生于发达国家。发达国家由于其环境标准往往高于发展中国家，因此在发生同样经济收益量的前提下，其被列为有害废物的副产品的相对数量偏高。发达国家民众环保意识不断增强，社会环保组织力量日益强大，本地处理废弃物的成本偏高，为了削减昂贵的开支，发达国家开始以垃圾出口的方式来转移危机以出售“资源性”废物为名，以支付一笔可观的金钱为条件，采用一种直观的贸易方式，诱使发展中国家的违法商人进口垃圾，达到减轻本国污染压力的目的。目前，不同国家处置危险废物的费用存在很大差别，

环境资源是人类社会生存和发展的基础，人们对环境资源的争夺从没有间断。二战以前，帝国主义国家主要通过军事手段来实现对殖民地资源的掠夺。二战以后，发达国家无法随便对别国实行军事占领，于是改变方式依靠其先进的科技、经济、军事实力对别国资源进行侵略性掠夺，即生态殖民。

各国经济发展的不平衡是导致国际污染转移的根本原因。经济的全球一体化使许多发展中国家面临着发展经济的巨大挑战，其政府在经济发展上的压力往往大于在环境和生态问题上的压力。许多欠发达国家和地区被迫从短期经济利益出发，放宽在国际经济活动中的环境审查标准，选择了先污染后治理的发展模式，致使大量高污染、高能耗型的产业投资和污染型产品纷纷涌入其国内。不能说发展中国家政府对此毫不在意，只不过发展经济的任务似乎压倒了一切。而且发展中国家对环境污染还没有足够认识，所以环境保护对它们而言还是个全新的领域。虽然近年来进步较快，但是总的来说它们对环境保护的标准仍然较低。

我国曾一度进口数量较大的象牙、虎骨、豹骨、犀牛角等野生动物制品。这些产品的进口，破坏了珍稀濒危物种的保护，国家现己禁止进口，但管理任务仍相当严重。

近年来一波又一波的疯牛病、口蹄疫、禽流感让我们不再迷信舶来品。1999年1-4月，比利时、荷兰、法国、德国四国相继发生因饲料被二恶英污染，导致畜禽类产品及乳制品含高浓度二恶英事件。6月国家卫生部发出紧急通知，暂停进口比利时、荷兰、法国、德国四国生产的乳制品、畜禽类制品（包括原料、半成品）。然而至此时我国已进口比利时等4国疫区生产的畜禽肉101吨。二恶英致癌性质极强，还可引起严重的皮肤病和伤及胎儿。二恶英微量摄入人身不会立即引起病变，但由于其稳定性极强，一旦摄入不易排出，如长期食用含二恶英的食品，这种有毒成分会蓄积下来逐渐增多，最终对人身造成危害。2007年初，针对美国食品药品管理局通报两种受田纳西型沙门氏菌污染的花生酱可能出口到中国的情况，北京市出入境检验检疫局会同北京市食品安全办和工商局在市场排查中发现了美国ConAgra公司生产Peter Pan品牌的产品，责成经销商召回售出产品，对未售产品进行封存处理。据上海出入境检验检疫局公布2006年进口商品检验检疫情况，在化妆品、服装、进口食品、玩具和水果5大类进口商品中，不合格批数达到8546批。

我国从上世纪90年代开始允许进口可作为原料的固体废物，一直以来对再生资源进口保持谨慎态度，采取“严格控制、从严审批、总量控制、结构合理”的政策，对进口数量和品种进行较为严格的限制。目前列入我国海关《限制进口类可用原料的废物目录》和《自动进口许可管理类可用作原料的废物目录》的品种共有45种。废旧物资的进口在20世纪90年代曾达到高潮。1990-1997年间，我国进口了大量的废弃物：1990年废物进口量为99万吨，进口额2.6亿美元，占当年进口总额的0.49%；1993年废物进口猛增至828.5万吨，进口额15.75亿美元，占全国进口总额的1.5%；1997年废物进口量创历史最高水平，达1078万吨，进口额增至29.5亿美元，占全国进口总额的2.1%。由以上数字可以看出，我国废弃物的进口呈现逐步增加的趋势。更为严重的是一些不法分子利用我国进口贸易管理的漏洞，将国外垃圾运入国内，给环境带来了很大危害。

在充分肯定外商投资企业积极作用的前提下，也应注意到一些外商投资于污染密集产业，特别是“两高一资”密集产业，将淘汰的技术、设备、生产工艺、危险废物等转移到我国并对生态环境产生了负面影响。根据1995年第三次工业35普查资料,对全国三资工业企业和生产单位的分析发现,外商投资于污染密集产业的企业有16998家,工业总产值4153亿元,从业人数295.5万人,分别占全国工业企业相应指标的0.23%、5.05%和2.01%,占三资企业相应指标的30%左右;其中投资于严重污染密集产业的企业有7487家,工业总产值1984亿元,从业人数18.6万人,分别占全国的0.10%、2.41%和0.81%,占三资企业相应指标的13%左右,但其占污染密集产业中相应指标40%以上,这说明污染密集产业,特别是严重污染密集产业是外商投资的重要产业。自80年代以来，我国尤其是东部沿海地区在吸引FDI中一直侧重于“生产”型企业，FDI主要集中在工业，特别是制造业。从1998起，外商对制造业实际直接投资额占当年全部外商实际直接投资额的比重均在50%以上，且所占比重逐年增长。特别是其中的金属制造、化工、造纸、印染等行业，生产过程中产生的废渣、废水、废气都会对环境构成严重威胁。广东之所以成为华南地区水污染、大气污染与酸雨重灾区，这与当地外商投资的制革、化工、橡胶、印染等重污染业过于集中密切相关。

排污收费是目前世界各国在环境保护中较为通用的一种经济手段，是“污染者负担”原则的具体体现，也是使环境问题外部不经济内部化的一种方法。即凡向环境中排放污染物的厂商均须按照国家规定的收费标准，根据其所排放污染物的种类、数量、浓度、危害性等支付排污费。我国的排污收费制度是在1978年提出，在1979年开始试行的。由于排污费的征收手段缺乏刚性，征收难度大，任意拖欠现象严重；排污费的征收主体不统一且收费人员和收费程序不具备专业水平，使得排污费的征收成本很高，这在无形中浪费了环保资金。收费过程中，地方保护主义的现象严重，影响了环保政策的权威性和统一性，不利于企业间的公平竞争。最后，以通过税收手段来防止发达国家的“污染转嫁”上，尚未引起足够的重视。

我国现行的排污收费制度除《水污染防治法》规定的排污收费、超标准排污征收超标准排污费外，总的来说实行的是超标排污收费制度，即只是对超过规定标准排放污染物者收费。这一制度对控制污染物的产生与排放、促进排污单位加强经营管理、节约和综合利用资源、治理污染和改善环境等发挥了一定的作用，但它仍然是计划经济条件下以资源分配、无偿使用为主要特点的产品经济在环境保护中的具体体现，排污者只要不超标排污，就可以无偿使用环境纳污能力资源，很大程度上造成了资源浪费和环境污染。随着经济的迅速发展，环境污染压力越来越大，仅排污单位排放的未超标部分的污染物就侵占了大部分的区域环境容量甚至己经超过了该区域的环境容量。在这种情况下，如果仍然只对超标排污者收费显然己无法保证和改善环境质量，远远不能满足环境与经济协调发展的要求。因此变现有的超标排污收费制度为达标排污收费、超标排污加倍收费并予以处罚制度是十分必要的。排污收费、超标罚款并加重收费，是世界许多国家如美国、日本、德国、挪威、荷兰等通行的做法，它们的成功经验值得我国借鉴。

在许多发达国家，环境税早己广为运用。而在我国，它仍是一个新概念。西方国家应用最广的是燃料环境税，如对含铅/无铅汽油实行差别税，对含硫、含碳燃料征收硫税、碳税等。而我国的环境税收政策基本上是空白。目前对煤、石油、天然气、盐等征收的资源税以及城镇土地使用税等，主要目的是调整企业间的级差收入，促进公平竞争，而不是促进环境资源的合理利用与保护，因而并非真正意义上的环境税。国家发展改革委会同有关部门已制定了有关“节能减排综合性工作方案”，明确提出了要“研究开征环境税”。在理论上，环境税应对所有的资源开采征税和对所有的排污点征税。环境税的征收范围应具有普遍性。凡是直接污染环境的行为和在消费过程中预期会造成资源匮乏或环境污染的产品，均应纳入课征范围。目前，我国环境税课征对象可暂定为排放各种废气、废水和固体废弃物的行为（简称排污行为）。其理由在于：首先，在各种污染源中，上述行为对我国环境的污染最为严重，有统计资料表明，仅各种工业废物排放就构成我国污染源的70％；其次，对此类行为课税，我国既有征收排污费的经验作为基础，也有大量的国外经验可资借鉴，这不仅可以降低环境税制度设计的难度，而且可利用长期形成的交纳排污费的习惯，减少征收45阻力。对于那些难以降解和无法再回收利用的材料制造、在使用中预期会对环境造成严重污染而又有相关的“绿色产品”可以替代的各类包装物品，以及会对臭氧层造成破坏的氟利昂等产品（简称应税产品），可以通过附加税的形式合并到消费税中。环境税应以市场主体对环境造成影响的程度作为计税依据，税率不宜过高。税率过高可能会导致因追求“过度清洁”而抑制生产活动。

1987年，联合国世界环境与发展委员会在题为《我们共同的未来》的《布伦特兰报告》之中首先提出了可持续发展(Sustainable Development)的概念。可持续发展是一种从环境与资源角度提出的关于人类长期持续稳定健康发展的战略和模式，突出强调环境与资源的长期稳定的承受能力对发展进程及对改善社会经济生活质量的至关重要性，反映了发展与环境和资源的相互联系和互为因果及必须相互协调适应的关系。它包括环境与资源的可持续发展、经济的可持续发展和社会的可持续发展三方面的内容。环境与经济的可持续发展要求将保护环境与经济的发展有机地结合起来。它一方面要求在制定经济和其他发展计划时切实考虑保护环境的需要，另一方面要求在追求保护环境目标时充分考虑发展的需要。这就是说要将环境与发展两方面互相结合，协调统一，不能以保护环境否定发展，更不能以发展牺牲环境。[②]可持续发展的实质是谋求人口、经济、社会必须与环境、资源相协调适应的发展，谋求在环境、资源可承受能力范围内经济、社会的可持续发展。我国于1994年制定了世界上首部国家级可持续发展战略—《中国21世纪议程》，明确指出并具体规定了我国实行可持续发展的战略、对策及行动方案。在当今较为严重的经济与环境形势下，我们在整个的进出口贸易活动中必须贯彻可持续发展的理念，用可持续发展的理念来指导对进口贸易、出口贸易和引进外资的管理工作。从国家到地方逐步建立可持续发展的协调管理机制和反馈机制，提高全社会的可持续发展意识。

在充分认识加强环境科技创新能力的必要性和紧迫性的前提下，我国应认真贯彻全国科技大会和第六次环保大会精神，全面落实科学发展观，实施科技兴环保战略，坚持“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的指导方针，以科技创新促进历史性转变，充分发挥环境科技在解决重大环境问题、建立环境管理制度等方面的重要引领和支撑作用，以科技进步带动环保事业跨越式发展。落实到实处包括三方面：一是以建立环境技术管理体系为目标，增强技术创新能力，建立完善以技术政策、技术指南、技术规范、技术评估和技术推广示范为主要内容的国家环境技术管理体系。二是以新技术新工艺推广示范为重点，有针对性地遴选先进成熟的环保科技成果和实用技术，加强环保科技成果推广和环保科普工作。三是引导环保高新技术开发，积极引导、扶持企业开发具有自主知识产权的重要环保技术装备和基础装备，集中力量创建一批富有活力的环保产业化示范基地和体现循环经济理念的生态工业示范基地，加快发展环保服务业,推进环境咨询市场化。

作为最大的发展中国家，我国应当同世界各国一起齐心协力，互相配合，共同为全球的可持续发展贡献力量。要积极参与国际环境公约的制定和实施，努力推进世界环保事业的发展，同时坚持维护发展中国家的利益反对有关的要求和做法脱离广大发展中国家的具体实际，从而造成适得相反的后果。由于投资问题涉及面广，对生态环境的影响大，在未来WTO谈判中，我国应联合其他发展中国家，积极支持WTO开展以促进全球可持续发展为宗旨的多边投资协议的谈判，争取签订可持续发展--投资总协定。在该协定中应将促进全球和各国的可持续发展定为其基本目标，严格要求投资者采取对投资负面影响最小而环境效益最大的措施，同时一定的投资措施应与一定的环境目标相称。在基本原则上应坚持非歧视原则(国民待遇、最惠国待遇)、公平竞争原则、透明度原则和发展中国家特殊优惠待遇原则。在强调国民待遇原则时，一方面应要求东道国不能降低环境标准以吸引外国投资，另一方面为了促进全球的可持续发展，应要求投资者在母国和东道国环境标准中采用高的标准；明确规定投资者在促进可持续发展中的环境责任，应要求投资者对全球公共产品承担共同的责任。各国应有效地合作，阻碍或防止任何造成环境严重退化或有害人类健康的活动和物质迁移和转让到他国。坚持非歧视和透明度原则，允许东道国为保护生态环境而采取技术性投资壁垒，只要科学上证明其合理性。同时，应积极推动有关国际公约的修改。如《巴塞尔公约》应把通过投资方式越境转移污染密集产业问题纳入公约的控制范围，要求污染输出国的政府采取切实可行的措施禁止危险废物越境转移，严惩非法输出者。再如保护臭氧层的有关国际公约应明确禁止以各种方式向其他国家转移ODS的生产与消费，要求投资和输出国政府制定控制及惩罚措施，等等。

环境标准是为保护人体健康，社会物质财富和维持生态平衡，对大气、水、土壤等环境质量，对污染源、检测方法以及其他需要等，按照国家规定的程序制定和批准的各种标准的总称。环境标准是国家环境政策的和环境立法在技术上方面的具体体现，是环境法律体系的有机组成部分。国外标准在产品研发阶段就已开始制定,而我国的标准制定却相对落后,周期也长。这就为国际产业结构调整中那些在当地生产工艺技术水平落后、污染环境的被淘汰企业和项目转移到中国提供了机会。[③]如我国汽车尾气排放标准低,国外的一些淘汰车型就可以进入我国,许多外资企业到中国建厂生产水泥也是因为我国水泥行业排放标准低。由于我国的环境标准过低，给发达国际和地区提供了转嫁污染的可乘之机。为了解决这一问题，首先必须根据本国国情制定尽量与国际接轨的环境标准。提高环境标准，达到或超过国际标准，发达国家无机可乘，也就可以避免污染转嫁问题了。其次，实现国家之间环境标准和环境标志体系的相互认可和等效性适用。这有助于避免或减少不利的贸易影响，同时有利于不同发展水平和不同环境条件的国家实现各自的环境目标。再次，加强同有关国际组织的合作，积极参与国际环境标准和国际环境标志制度的制定工作。逃避或不参与不可能解决任何问题，权利要在参与中去争取，趋利避害是唯一现实的选择。

环境标准的协调，必须注意各国由于环境要素票赋不同、环境偏好、风险评价和可接受的风险水平不同所造成的环境标准的差异，这些反映了他们相对的状况和综合选择，这也是贸易中相对优势的来源，协调在基于环境的目标上不能轻视各国法律的合理差别。因此，协调工作并不是要统一标准，而是要增强标准制定的国际相容性。目前国际上有多种协调方式可供选择，包括最低标准、最高标准、多重标准、趋同标准、中心差异标准等，可根据不同产品、行业、污染等选择不同的协调方式。在协调过程中，应该对发展中国家实行差别待遇。这可以通过三种方式进行：①时间优惠：为发展中国家规定更长的期限，即在推行国际贸易中产品的统一标准和程序时，可以用比发达国家更长的时间来逐步推行；②财政技术援助：应该有专门的条款为某些不发达国家提供财政和技术援助，防止由于较高的标准使发展中国家产品出口减少，帮助这些国家保持和扩大所涉及产品的市场占有：③提高参与：向发展中国家提供经济援助，促进其参加国际标准组织或统一环境政策的团体，并制定一些对发展中国家有特别利益的产品标准，提高他们的标准建立能力。

环境责任保险机制是一种分散企业环境损害责任的机制。环境责任保险是责任保险在环境领域中的运用，是指当被保险人侵犯了第三人的环境权利并造成了损失时，由保险公司承担赔偿责任。环境责任保险的基本功能是分散损失，保护受害人和加害人，即侵权人通过投保环境险将环境损害赔偿责任转嫁给保险公司，而保险公司再将损失转嫁给成千上万的投保人，从而使得损害由社会来共同承担。这是因为，如果在外商投资企业造成环境损害后，仍然用传统的侵权法来解决存在很大的局限性。首先，由于环境问题的复杂性，对于加害主体、因果关系、过错和环境损害的范围的认定都是很大的难题，援用传统的过错责任存在很大的难度;其次，如果在企业造成损害后，援用无过错责任原则容易加重外商投资企业的赔偿责任，增加企业成本，这对引进外资和社会再生产极其不利。所以，利用环境责任保险来分散风险是一种较好的选择，既能促进外商投资企业环境责任的承担，又能防止外资企业环境责任风险过高，不影响我国的引资进程。国家环保总局和中国保监会于2008年初联合发布了《关于环境污染责任保险的指导意见》，正式确立我国建立环境污染责任保险制度的路线图。这也是继“绿色信贷”后，我国推出的第二项环境经济政策。环保部门将会同保监会在“十一五”期间，初步建立环境污染责任保险制度，在重点行业和区域开展环境污染责任保险的试点示范工作，初步建立重点行业基于环境风险程度投保企业或设施目录以及污染损害赔偿标准。到2015年，基本完善环境污染责任保险制度，并在全国范围内推广，基本健全风险评估、损失评估、责任认定、事故处理、资金赔付等各项机制。

随我国经济的高速发展，我国环境污染和生态破坏在总体上呈不断恶化的趋势。由于在环境宣传教育方面缺乏力度，人们缺乏环境危机意识、环境价值观念、环境道德观念。我国公众的环境意识尚停留在较低水平上。环境意识不强往往直接导致对具有潜伏性的污染危害转嫁缺乏应有的认识和防范，客观上常常给污染转嫁者留下可乘之机。因此，应加强环境宣传力度，特别是大力宣传外国污染转嫁给我国带来的环境危害后果，使人民群众深刻认识到污染转嫁对中国环境的巨大破坏性。公众对环境的要求提高了，明白污染转移带来的经济利益是暂时的，就会自觉抵制洋垃圾入侵，抗拒污染企业的设立。增加公众的环境知识，还能避免其在国际贸易中因不了解相关环保要求而购入淘汰产品、设备，或者危险废物。在中国，往往忽视了公众的参与权，忽视了公众对环境行政管理的监督，使环境立法与实施工作成为无源之水、无本之木。因此，应通过立法明确公民环境权，保证公民环境资源利用权，保证公民环境状况知情权，保障公民环境侵害请求权，应采取有效措施保障公众参与环境管理与监督的权利，有了广大群众的参于，依靠群众的智慧，可以及早地发现解决污染转嫁问题。可以引导公众建立非营利性的、区域性的、自愿参加的环境保护协会，并将全国分散的群众或社会团体组织起来，形成一股强大的社会环保力量，共同保护我们的家园。

开展国际贸易的基础在于各国拥有自然禀赋或后天条件的独特优势，一个良好的环境可以为贸易的持续增长提供生态和其他资源；同样，一个开放的多边贸易体制如果有一套有益的环境政策的支持，将使资源的分配和利用更为合理，有助于经济增长并促进环境保护。环境与贸易的相互协调与统一是必然趋势，没有两者的合作，就不可能有可持续发展，不考虑环境因素的贸易与发展.是脆弱和短暂的，不注重贸易与发展的环境保护将禁锢人类前进的脚步。调整现行的多边贸易体制与环境保护之间的关系，尤其注重加强发展中国参与国际贸易和环境保护的能力，自由贸易和环境保护的协调和人类的可持续发展才得以实现。而实现这一目标仍需要艰难而又长期的不断努力。

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